浅析农民负担过重的原因及对策

[摘要] 如果说农村改革以来的20多年中国农民负担治理是治标阶段的话，那么到21世纪初叶，中国农民负担治理则是从治标向治本渐进的转型阶段。农民负担问题是一个复杂的系统工程，它不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题；不仅是农村社会公共产品的分配，而且直接影响党群、干群关系，涉及农村社会稳定和安定的大局；不仅有其诸多表象原因，而且有着深刻的制度性背景。因此，对农民负担的界定、农民负担过重的根源及对策等进行积极的探讨和研究是十分必要的。党和政府十分重视农民负担问题，为农民减负出台了一系列的政策和措施。但由于农民负担的复杂性和多样性，在现实工作中对农民负担内涵的理解认识不足，农民负担过重的界定不清，严重影响了实际减负的成效。本文对农民负担的内涵、负担过重的界定及其成因进行了系统的探讨，并提出了实施减负的对策建议。

一、农民负担的含义及农民负担过重的界定

1．农民负担的广义和狭义。

（1）农民负担有广义与狭义之分。狭义的农民负担属农村财政学的范畴，指农民为实现农村公共产品的供给而承受的税费负担。根据公共财政理论，农村公共产品由于存在极端的外部性特征，其供给应由政府承担，农民作为纳税人承担公共产品的供给成本。因此狭义的农民负担包括以下四个方面：（1）农业税收。据测算，1997年主要农作物每亩实际税收负担率（税金／纯收益）为：稻谷8．63％，小麦11．88％，玉米10．61％，大豆8．5％。

①这4种主要农产品的农业税实际负担与城市个体工商户5％的所得税相比，明显偏重。而按现行税费改革政策，改革后农业税加特产税两项占农民收入的比重仍达15％以上.

②与市民的所得税义务相比，仍然十分沉重。

（2）“三提五统”。“三提”是指村级组织向农民收取的公积金、公益金、管理费。从理论上讲，它是当前虚置的土地集体所有权在经济意义上的实现（地租）。在实践上，现行的土地集体所有制对农业家庭经营，对农民利益并没有起到保护作用，反而使集体组织与农户处于对立地位，农民时刻担心土地承包权被剥夺。土地集体所有制除了引起土地资源的租值耗散，徒然增加农民负担（三项提留）

之外，在经济上并无实质性意义。因此，“三提留”是建立在不合理的土地产权制度之上的。“五统”是指乡镇政府向农民收取的计划生育费、民兵训练费、教育附加费、乡村道路建设费和优抚费。统筹款在性质上属于社会公共产品费用，理应由政府财政负担，由农民在税外负担是不合理的。这就是所谓农村公共产品的制度外供给体制。实际情况还要糟糕，统筹款几乎涵盖了乡财政所有的支出项目。

（3）农民义务工。农村劳动力要承受义务工和累积工的劳务负担，一般每年少则十几个，多则二十几个。

（4）“三乱”， 即是指对农民的乱集资、乱收费和乱罚款。“三乱”名目繁多，数不胜数。据某省一项调查显示，农民全年负担达到100多项，其中，统筹收费20多项，如农村办学费、村干部报酬及保险金、国防教育费和优抚对象优抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；服务费用17项，如猪禽检疫防疫费、水利工程供水费、人身农房保险费等；管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理费、水土保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费、各种牌证照费等；用工及其他费用11项，如植树、兴修水利、公路建设用工折款等；罚没款15项，如违反土地管理条例罚款、超生罚款、不按规定品种或技术程序种植罚款等；集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资建校、集资建桥、集资建农贸市场等。在“三乱”中，反映最强烈的是农村中小学乱收费、乱集资。

广义的农民负担包括税费负担，还包括农民的一些机会成本：（1）农民所承受的工农产品价格“剪刀差”损失。长期以来，工农产品之间的比价存在巨大差距，农户出售农产品，购买工业品时，必然会损失一部分收入，损失的这部分收入实际也是农民的一种负担。据测算，1979—1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差的形式从农民手中提取的收入是同期农业税总额的8．5倍。前者是后者的8．5倍。只是由于税费负担是直接从农民手中攫取钱物，农民对税费的感受更直接、反映更强烈罢了。           （3）地方政府对农业生产经营活动的干预，对土地承包经营权的侵害是农民的另一项负担，它使农民利益直接受到侵害。表现形式之一是在实施农业产业化过程中，“公司＋农户”在地方政府手中变成了“公司＋乡政府＋农户”。由政府直接下达种植计划，稍有不从，就遭罚款。表现形式之二是频繁地收回土地承包权，造成农户对土地经营预期的短期化。（3）长期存在的城乡分治的二元社会结构造成的农民负担。仅仅由于出生地的不同，农民生来就只能种地，改变命运的机会极少。由于存在就业障碍，农民失去了争取高收入的机会；由于缺乏社会福利保障，农民的生命成本加大。这同样是农民的一种隐形负担。

2．农民负担过重的界定。

职能管理部门再三强调，要将农民负担的绝对额控制在农民上年人均纯收入的5％以内，于是不少人将“5％”视为农民负担过重的界限。在农民负担标准还未统一，5％计提线尚未制定出完善的配套的核定、征收、监督措施的今天，不结合农民的实际情况与中国农村经济发展的现状和发展的前景及其他部门的经济发展，就将“5％”当做判断农民负担过重与否的标准未免有失合理性。农民负担隐含着三重含义：农民的经济承受能力，农民的心理承受能力，农民所必须承受的法定负担限额。若超过了农民的心理承受能力，即使在其经济承受能力之内，也会影响到农民的生产积极性而影响农村经济的发展；若超过了农民的经济承受能力，就直接打击了农民的生产积极性；如果法定的农民负担限额接近或超过了农民的承受能力，则合法负担也会成为不合理的过重负担；另外，如果在5％的计提线之内超过了《农业法》所规定的“农民合理负担”，或者在其之内而超过了5％的限额，都应视为农民负担过重。

3．农民负担的复杂性。

我国有十二亿多人口，其中九亿多是农民。农民的收入、生活情况，与我国的经济建设、政治稳定、社会安定关系密不可分。“三农”问题过去、现在和将来始终是我国革命和建设的首要问题。在我国现行分配制度下，农民负担的具体形式表现为：向国家交纳的各种税金；乡村集体经济组织内部的提留统筹费和劳务；社会集资、摊派和行政事业性收费、罚款；以工农产品剪刀差形式承担的隐性负担。在实践中，我国现阶段的农民负担，既有合理的，也有不合理的；既有合法的，也有不合法的；既有合理合法的，也有不合理不合法的；既有合理不合法的，也有合法不合理的。总之，农民负担的现状表现出十分复杂的情形。

国家对农业一直实行稳定的轻税赋政策，这体现了党和国家保护农民的利益，让农民休生养息的基本方针，有利于调动农民的生产积极性，鼓励农民发展农村经济。政府有关部门依法向农民收取的农业税、农业特产税等，体现了国家与农民的正常分配关系，是合理合法的，广大农民对此也是认同并自觉履行应尽义务的。

二、农民负担过重的根源及其他原因

1．农民负担过重的根源

    导致农民负担过重的因素多种多样，有机构庞大、冗员过多的原因；有管理混乱、贪污腐败的原因；有监督不力的原因；有政府行为不规范和行为短期化的原因；有分税制改革造成征税不足、地方财政困难的原因；有干部政绩考评制度的原因，等等。这些都是引起农民负担沉重的外部因素，但并不是问题的要害。问题的根本原因是农民没有权利。农民只有遭受剥夺的权利，而无拒绝的权利，这才是问题的本质。农民没有权利的现实源自当前的政治体制是一种“压力型体制”。这种“压力型体制”通过将政府确立的经济发展的硬指标分解下达，从县、乡（镇）再到村，村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成县委（政府）——乡镇党委（政府）——村支书（村长）连坐制。压力型体制从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制。正是这种体制的存在，确保了对农村的控制，也排除了农民分享政治权利的任何可能性。显然，这种体制是由可靠的经济基础作后盾的，集体掌握着土地，又有行政权力，完全控制了农民的命根子（土地）。农民对集体组织进而对乡村政权存在经济依附关系。失去经济上的独立性，农民别无选择，只剩下服从的权利了。 农民上交负担款，损失的只是部分钱财，而抵制负担款，就要遭受更大的惩罚。分散的农民不具有与有组织的政府机构抗衡的力量。农民能不能组织起来，采取“集体行动”呢？答案也是否定的。因为农民面临着巨大的组织成本。道理在于反对加重农民负担得到的收益具有公共产品属性，这些收益会平均分摊到农民身上，单个农民存在搭便车的动机。而反对加重农民负担行为的成本却由个人承担，收益与成本相比，农民便失去了参加“集体行动”的激励。

简言之，农民（个人或集体）抵制负担款的边际成本要大于其边际收益。交出部分财产以消灾避祸，这反倒是农民的理性选择（以收入换取安全，除非农民的生存条件受到直接的威胁）。

2．其他一般原因

农民对其负担反映强烈的原因，既有负担项目的问题，也有负担水平标准的问题；既有负担的收取方式问题，也有负担的使用和管理上的问题；既有经济承受能力的问题，也有心理承受能力的问题。

　　首先，在于各级政府对农村集体产权的独立性认识不足，乡村集体经济组织没有真正建立起来，致使集体经济中的委托一代理关系严重扭曲；同时，由于农村基层政府机构的效用目标不同于集体经济组织，导致其在财政入不敷出的情况下，利用现行政策中的一些不规范的规定，通过行政手段向农民收费，加重农民负担。其次，农村公共分配制度存在严重缺陷。现行的农村公共分配制度，是在20世纪80年代初撤社建乡时制定的。“三提五统”被乡政府统一采用，是以政府法规形式肯定的筹资方式。这样就形成了由国家预算内资金和乡镇自筹的预算外资金组成，规范分配与非规范分配、集中统一管理与各部门分散分级管理并存的农村公共分配制度。这种制度的基本特点是财权分散，管事的管钱，花钱的人管收钱，事权与财权高度统一，而对花钱又缺乏约束机制。这种制度虽然起过积极作用，但其弊端也是十分明显的.这其中有以下几方面的因素. （1）农村现行的财税体制方面的因素。首先，中央与地方及地方各级政府之间的事权划分不够清晰明确，而且事权与财权不统一，尤其是乡政府，包括村民委员会，往往有决定某项公益事业的权力，如道路交通、邮电通信、文化教育、卫生防疫等农村公共品的供给，但又不能筹措足够的资金，而上级财政转移支付资金又非常有限，所以不足的部分只好通过向农民摊派、集资来解决。其次，政府收入被分成预算内收入、预算外收入和制度外收入，这种分割造成政府职能弱化。在经济不发达的农村地区，这种分散的财政格局使地方财政沦为“吃饭财政”。预算内收入只能维持政府和机构的正常运转，这样提供农村公共品所需的资金只能从不规范的制度外收入来获取。再次，农业税税赋偏低也是农民负担过重的一个原因。农业税在税制改革以后，税赋从11％降到5％左右，地方税种成为以农业为主的县市财政开支的主要来源。地方政府不能自行开征新税种，使得地方政府资金不能随农业和农村各项公益事业的需要而增加，从而不能满足农村公共品支出的需要。

（2）农村行政体制方面的原因。首先，县市、乡镇各级干部由上级层层任命，这样对各级干部“政绩”的评价，取决于他们对上级所下达的各种任务的完成情况。在自身利益的驱动下，各级干部则片面追求政绩，如提前“普九”达标，村级干部公路建设达标等，大大加重了农民负担。其次，对于农村基层干部的行为缺乏有效的监督制约，一些涉及农民的税种，如农业特产税、屠宰税等，地方政府在征收过程中，不按税收法律、法规据实征收，而是扭曲为田亩、人头进行平摊，实际是一项变相收费。某些基层干部行为失范，有的将从农民手中集资的钱挪作他用等。对于乡村干部的这些行为，县、乡人大的监督制约往往是形式上的多，大部分是在有关干部的问题揭露以后，人大才被动的行使自己的罢免等权力。其结果对干部监督不利而造成的损失最终由农民来承担。

（3）农民隐性负担不容忽视。据笔者调查了解，随着市场经济的发展，农民“效益”意识和“算账”观念也随之加强，