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为此,重新确立居委会法律地位,改进业委会和业主大会的结构,将其扩大至全体居民成为当务之急:
(一)澄清居委会的性质和职能。明确居委会是基层政府派出的自治机构,属于行政自治范畴。它对社区具有行政和自治双重功能,对居民自治组织发挥监督和制约作用,但不能与居民自治组织相混淆。这有如国外地方自治进入社区的基础部分。
(二)改革居委会体制,精简人员、减少事务。对居委会三大类工作重新进行归类,将可以交由社区服务站和社会组织的事务,以“政府购买服务”的方式尽可能地转让给他们,不要贪图“含金量”而抓住不放。国外社区管理人员只有2-3人,而居委会少则5-9人, 多则10-20人,有的甚至超过20人。
(三)制定《居民委员会自治法》。根据居委会的特征和定位,对1989年底颁布的《居委会法》和正在征求意见的《居委会法(修订稿)》进行修订,重新规定其地位、性质、职能、产生方式以及与居民自治组织关系和内容,确立居委会的法律属性和地位。
(四)制定包括全体居民的自治法律制度,同时改进业委会和业主大会结构。由于越来越多的居民成为房屋所有权人,而这些业主在城市社区建设中发挥越来越重要的作用,因此在业主基础上吸纳所有社区居住者,形成包括社区全体居民的自治组织,使业主大会成为涵盖全体居民的自治大会,业主委员会真正成为社区居民的自治委员会。因此建议制定《社区居民自治组织法》、重新修订《物业管理条例》,确立业委会的法律地位,确立新型的居委会和社区居民自治组织之间的权利与义务。
此外,由于全体居民大会难以经常召集,建议成立居民自治代表会议。居民代表会议的代表可以“方便联系”和“少而精”为原则,“一栋楼推选一位代表”的方式产生,由居民大会授权参与管理,但是选举或罢免、制定和修改制度不在授权之列。居民自治代表会议既对自治委员会实行监督,同时接受居民大会和法律的监督,形成性质、地位和职能明确的社区组织。
表五:居委会与居民自治组织的关系
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组织名称
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产生
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性质
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地位
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职能
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相互关系
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居民大会
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一定物业辖区内
全体居民组成
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居民自治
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自治权力
机构
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重大议决和选举
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社区内最高权力组织
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居委会
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居民大会选举产生,
经费由地方财政拨付
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政府自治
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行政派出
机构
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上级政府委托事务
和自治区域内事务
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政府派出自治机构与
居民自治组织的关系
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居民自治
委员会
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居民大会选举产生
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居民自治
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居民大会
执行机构
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办理社区内居民
自治有关事务
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受居民大会和居委会
监督和制约
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居民代表
会议(有
待建立)
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居民大会选举产生
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居民自治
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次于居民
大会的自治
权力机构
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居民大会授权事项
,但选举或罢免、
制定修改制度除外
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经居民大会授权监督
制约自治委员会,同
时受居民大会和法律
的监督与制约
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