，分级包干”制度，85年又开始实施“划分税种，核定收支，分级包干”制度，1994年实行分税制。这一时期的特点是财政包干，简单地说，就是地方政府在完成上交给上级政府的份额之後，多收多得，更重要的是，可以自行支配这些收入。与此同时，在人民公社解体之後，1985年开始在全国普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡（镇）财政收入由国家预算资金，预算外资金和自筹资金组成”[7]，其中国家预算资金包括上级政府分配给乡镇财政的乡镇企业所得税，屠宰税，城市维护建设税，集市交易税，车船使用牌照税和契税等；预算外收入包括上级政府分配给乡镇的农业税附加和公用事业附加等。至于自筹资金，该办法没有详细规定，只是笼统地说是乡镇政府“按照国家政策规定而征收的部分”。

改统收统支为包干，显然是为了刺激地方政府增加收入。但从另一方面看，实际上也是国家把财政包袱甩给地方。随着改革开放带来的社会经济发展，地方上为了发展经济，教育，交通，文化，基础设施，为了地方官员大吃大喝，游山玩水，甚至为了支付乡镇政府部分工作人员的工资[8]，对收入的需求是每日俱增。本来就入难敷出的中央政府无法继续“统”下去，正好顺水推舟让地方政府自己想办法。于是，有了财政自主权，又有名正言顺的征收“自筹资金”的权力的地方政府自然就要千方百计地从当地筹措资金了。在企业发达的地方，财政负担通常多半落在企业身上[9]。在经济落後，乡镇企业不发达的地方，地方政府则只好从农民身上打主意了。

由于预算内资金和预算外资金的来源有限，且要受上级财政的监督，自筹资金已成为乡镇收入中越来越重要的部分。1986年中国农业财政的预算内收入为44.2亿元，乡镇自筹资金为27.3亿元，到1992年，预算内收入为89.6亿元，乡镇自筹资金则高达141.8亿元，远远超出预算内收入[10]。在北村所在的镇，镇自筹资金是预算内资金和预算外资金之和的2倍，其中约四分之三来自农民负担。

这样，新的财政体制在给了乡镇政府增收的诱因和自主权的同时，却缺乏对乡镇自筹资金的严格界定和控制，加上缺乏民主机制来制约地方政府的行为[11]，实际上给乡镇政府留下了巧取豪夺的空间[12]。

村干部角色的转换
在集体化时期，在国家与农民“对丰收的争夺”中，大队干部和生产队干部自己以及自己家庭的的收入取决于他所在的大队或生产队在这场争夺战中有多少粮食能够留下来。上交国家的越少，村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部与农民之间这种利益的一致性使得他们或多或少地试图与上级讨价还价来维护本队的利益[13]。人民公社的解体在给予农民生产的自主权的同时，也导致了农民和村干部之间利益的分化。村干部自己的收入以及他们能够支配的资源不再取决于农民（作为一个集体）能够留下来多少，而是取决于他们能够从农民手中征收多少。

对村干部而言，从农民身上征收的款项实际上是两部分：乡镇下达的任务（包括国家税收和上缴县市政府的部分）和村提留。乡镇政府在每年下发的文件中确定各村应上缴乡镇的数额和村提留的数额，然後各村再根据这个总数把每户应交的款项按人头或承包土地数分解到各家各户。收来的款项首先要保证上缴乡镇的部分，剩下的才作为村提留由村干部支配。乡镇政府为确保自己的份额，通常采用三种措施。第一，奖金刺激，规定如果按时完成上缴乡镇的任务，给予村干部一定数额的奖励；第二，控制工资。本来村干部的工资（或称补贴）是由村提留开支的，但很多乡镇规定村支书和村长的工资由乡镇发，只有完成了上缴乡镇的任务，村支书和村长才能拿到全部工资；第三，换人，如果长期不能完成乡镇下达的任务，撤换村支书和村长。显然，村干部面临的选择实际上非常简单：征收的越多，不仅意味着位置，工资，奖金有保障，而